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改革云南农村扶贫开发机制的新途径

文/金子强
http://www.yunnan.cn  发布时间:2009-08-18 14:24:05 星期二  来源:      
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    农村扶贫开发是随着现代化进程而来的农村发展课题,在这个过程中,农村的人才、资源、资金大多是向城市单向流动。按现有的发展模式,落后地区教育搞得越好,人才流失得就越严重,农民的负担也就越大;贫困地区医疗卫生越“现代化”(西医化),农民的经济能力就越难以承受。因此,当前的扶贫开发就不同于以往的状况性扶贫,而是一种发展性扶贫,也就是要从“发展悖论”的状况中通过机制的创新来探索农村扶贫的新途径。

  近年来的云南扶贫开发实践中,一方面是财政扶贫资金投入不断增加,另一方面是贫困人口减少速度趋缓、高返贫率显著的现象日益突出。产生这种现象的原因,除了目前贫困人口贫困程度深、扶贫开发成本高、自然灾害等因素外,一个重要原因就是扶贫开发机制的不完善。

  云南广大贫困地区,怎么样结合自己的情况,进一步理顺各种关系,以政府为主导,整合各类扶贫资源、扶贫资金,健全不够完善的机制,针对新情况、新问题创新机制,从根本上解决好贫困地区贫困人口的脱贫致富,这是需要我们着力研究的课题。

 

    云南农村扶贫开发机制创新面临的问题

 

  扶贫工作尚待立法。立法是保障扶贫工作有效机制的建立和工作机制顺利运行的基础,是保障资金项目到位、运作到位、监督到位的有力举措。市场经济下的扶贫运作必须以法律、法规作支撑。而我国有计划、有组织、有专项资金支持的扶贫工作已达20个年头,至今尚未有一部专门的扶贫工作法律(条例)以对应依法治国的社会要求。

  机构配置不尽科学,扶贫机构的人员结构机制不完善。完备健全的机构是扶贫工作运行的组织保证,扶贫工作的一把手负责制表明了各级党委和政府对扶贫工作的高度重视,但一把手总揽全局,百事纷繁,事实上很难担负扶贫实际工作运行的责任,使扶贫工作的一把手负责制虚化,责任机制难以落实,从而使问责制空壳化。扶贫工作是促进共同富裕与社会协调发展的重要措施,需要建立一支高素质的专职扶贫队伍和专业化机构,必须有一个职能性质明晰、工作队伍完备的组织机构,但现在依然存在着扶贫机构职能定位上的五花八门,有的为领导小组下的办事机构,有的为议事协调机构,有的是政府组成部门,有的是部门管理机构,有的为内设机构,有的为挂靠机构,有的为临时机构,性质不明晰,影响了职能作用的发挥。从机构的人员组构看,人员应该配置什么样的经历结构、年龄结构、学历结构、业务结构,都是值得重视的问题,而目前却缺乏自觉的理性认识和积极的优化配置。这种带有非自觉性的组构机制,就难以适应扶贫工作的可持续发展。

  扶贫覆盖尚有缺漏。2002年国家集中扶持云南73个扶贫开发工作重点县,7个省级扶贫开发重点县及分批实施重点贫困村整村推进的扶贫工作,是抓住了重点和大头,但对重点县、重点村之外的40%左右的绝对贫困人口、低收入人口如何扶持,却无具体而有力的政策,出现了某种“抓大放小”的失误。由于以县、乡为扶贫指向,乃至一些地方一旦工作简单化就会出现无论贫富一起扶的平均现象,而非重点县、重点村的贫困和低收入人口又出现“有贫未扶”、视而不见的偏颇,从而弱化了减少贫困人口这一扶贫的目标要求。

  引导“社会扶贫”的激励不够。扶贫开发是一个社会系统工程,在以政府部门扶贫为主体的格局下,尤其还需要社会联带组织的参与。以往对各种经济实体和个人的扶贫贡献仅作为慈善义举看待,缺乏长效配套的经济激励机制,不能将扶贫资金、货品捐赠额度作为对经济实体及个人税收减免的一个参照依据。对于社会力量的扶贫捐赠等贡献,仅予精神的激励不足以构成有力的激励机制。这就需要形成政策配套的扶贫系统工程来补充和完善这一机制。

  扶贫开发缺乏稳定和吸引人才的政策机制。贫困地区之所以贫困,一个重要因素就是人力资源的构成能量低。目前云南省国家扶贫开发重点县所拥有的大专以上的人才比例远低于全国平均水平,这就很难适应云南农村可持续发展的战略性脱贫的要求。扶贫工作的运行中,“见物不见人”的现象还相当普遍,一谈扶贫总是把“资金”、“项目”放在第一位,没有真正树立“人才资源是第一资源”的观念,对人才在扶贫工程中的长效性、基础性、决定性,以及人才问题至关重要性还停留在口头上,人才贫困还相当普遍,导致云南的长效扶贫工作不仅在现状上落后,而且在理念上滞后。

  劳务输出中缺乏引导中介机构发挥作用的有效机制。政府扶贫部门组织贫困地区劳务输出远远不能使这项工作成为有效的扶贫渠道,而90%以上的劳务输出很多还属于自发的、散漫的流动,使贫困地区不仅穷在资源短缺、智力短缺、人才短缺,还贫困于“信息短缺”。产品的销售、劳力的流转、财富增长的思路都需要信息作为前提,贫困地区大多为少、边、穷和信息闭塞之地,这就导致了产品、生产与销售的信息盲目,外出务工的指向盲目,追求脱贫的思路盲目。

 

    改革云南农村扶贫开发机制的对策建议

 

  云南农村扶贫开发机制改革要放在全国社会、经济、文化变化的大背景中进行思考与推进。为确保云南省农村扶贫开发改革机制落到实处,使扶贫开发工作取得更大的成效,提出以下对策措施和建议:

  加强立法,建立和完善扶贫工作的地方性法规。在全国性的扶贫法规尚未出台之时,建议云南省由省扶贫办和法制办共同牵头,组织制定《云南省扶贫工作条例》或相关地方性法规。通过立法程序,把国家关于扶贫的方针、政策、制度措施、实现目标等结合云南的实际,用法律的形式固定下来,由省人大常委会审议通过后组织实施,确保扶贫工作有法可依。其中应包括确定云南扶贫对象的科学识别标准,扶贫开发工作重点县的退出和进入制度,扶贫开发的资源环境补偿法规等内容。

  优化各级扶贫工作机构的有机配置,加强干部队伍的建设力度。按扶贫机构的专职化要求,配置具有民族学、社会学知识和科学调查能力、具有一定理论功力和文字能力的人员组构。一把手负责制应实事求是地还原为一把手督促制和一把手问责制。加强扶贫开发系统自身建设和干部教育培训工作,逐步建立健全扶贫系统培训、信息、资金使用跟踪监测等服务支撑体系,充分发挥各级扶贫部门的职能作用。

  加大投入,整合资源,完善扶贫资金分配方式。国家应逐步加大对扶贫开发的投入力度,新增财政扶贫资金向西部地区倾斜。从中央层面整合各类扶贫资金,并以贫困人口数量为基数,根据贫困程度和扶贫工作的难度,按人均纯收入为加权系数,确定财政扶贫资金分配额度。在完善扶贫信贷贴息方式上,应引入竞争机制,完善贴息方式,针对不同类型项目,实现不同贴息期限,加大对产业化开发的龙头企业和进入贫困地区兴办优势资源开发产业的企业的扶持,继续扩大扶贫贴息到户的试点范围,带动贫困人口增加收入。启动税赋的资金调节机制,根据不同生产行业的利润增长与经济实力,由政府进行税收调控。还要增加教育扶贫力度。

  加强农村医疗卫生事业建设,有针对性地解决因病返贫的问题。加大对城市卫生人才下乡和农村卫生员继续教育和在职培训的投入,建议从医学院校中,每年选调一部分优秀毕业生,到云南贫困人口主要分布的贫困区和边境一线贫困区的乡镇卫生院工作,实行定级工资标准,将工资纳入财政预算全额保证,对工作达到一定期限并自愿继续留在乡镇工作的,给予一定数额的一次性补助,由各级财政分担。各级财政应安排专项资金,支持困难乡镇卫生院和村卫生室、社区卫生服务站。

  建立点面兼顾的扶贫机制。扶贫覆盖要点、面兼顾,云南在对贫困人口实行“整村推进”的同时,还要推动对非贫困县、乡中散点式的贫困人口的扶助力度,建议在县、乡一级建立富村对贫户的扶贫机制,建立大额的扶贫贴息贷款和小额信贷扶贫资金到户相区别的针对性机制;建立非贫困县、乡的贫困户劳务输出的培训运作机制,非贫困县乡的贫困户应享有同扶贫重点县和边境县同等的优惠政策。

  强化社会扶贫的激励机制。政府应对捐赠社会扶贫款项的企业,根据款项数额的大小在政策规定上对其税收给予适当的减免,对农村扶贫工作进行钱、物捐赠的社会团体应给予相应的社会荣誉和精神奖励,个人的扶贫捐助不妨采取“善举功德碑”的形式加以鼓励。

  确立人才为本的长期扶贫战略。一是高等教育的定向招生制和少数民族地区预科生培育制,要有计划、有规划地形成比较固定的人才培养机制;二是建议建立国家扶贫开发重点县人才基金,由国家财政每年每县安排专项资金投入,使乡土人才的培训满足当地经济发展的需要。

  大力发展中介机构。贫困地区大多为信息闭塞之地,这就需要多种信息中介,建立引导劳务输出的社会中介机构为劳力输出找市场,为劳务市场配置劳力,在政府的帮助与监管下有序地运行;建立市场营销、商品运输的中介机构,发挥其沟通农产品销售市场、组织农产品、土特产运输渠道;建立劳务输出的中介机构,积极为农民进城务工创造有利条件,使贫困地区的农民也能通过中介的联系作用和桥梁作用,在相当程度上由被动地参与扶贫变为主动地参与,从而逐步建立完善一套对劳务输出有更大实效的扶贫机制。

  建立人力资源开发的细化机制。从扶贫创新的需求看,可以将“因地制宜、分类指导”的工作机制细化为“因人制宜、因才制宜”的运行机制,即脱贫对象的培训可以分解到“因材施教”、“因人而为”,这样有利于将人力资源的整合对应于扶贫的要求,扬长避短,调动其积极性。但这需要定量的分析,要以充分的、可靠的、及时的基础数据资料,掌握贫困人口的自然状况和社会状况,而这个状况是动态的、变化的,这些数据信息的采集和供给具有显著的公共产品特性,需要政府的公共投入。

 

作者 金子强 云南大学教授

原载《社会主义论坛》2009年第2期

责任编辑:郭笑笙

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