当前位置:社会主义论坛/改革瞭望/正文
扩权强县应重点考虑四大问题

文/陈 朋
http://www.yunnan.cn  发布时间:2009-08-27 11:26:36 星期四  来源:      
订阅《春城手机报》:综合版发送CCZH到10658000(5元/月)

    当前,扩权强县成为地方行政体制改革的重点和热点问题,备受人们的关注。在扩权强县逐渐深入推进之际,笔者认为,有四大问题要重点考虑:一是正确认识扩权强县的出发点。二是准确把握扩权强县的关键环节。三是找准扩权强县的着力点。四是如何保障扩权强县顺利实施。

 

    扩权强县的出发点是实现全面发展

 

    从物质文明、精神文明“两个文明”一起抓,到物质文明、政治文明、精神文明“三个文明”协调发展,再到“三个文明”建设与和谐社会建设“四位一体”,既反映了党对社会主义建设规律认识与把握的与时俱进,又成为当前坚持科学发展的基本路线图。毫无疑问,这也应该成为扩权强县的基本出发点。

    然而,不少地方在推进扩权强县的过程中,只把出发点或者说归宿点放在考虑县域城镇化载体是否发达,产业体系是否完善,财政体制是否健全,金融体制是否配套等经济指标上,而对社会发育是否健全,社会秩序是否有序,民主法治是否正常运转等因素,则很少考虑。不少学者在论述有关问题时也出现了很奇怪的“集体失语”,似乎都觉得扩权强县只要做好经济发展这一篇文章就可以了,其它的诸多方面顺其自然就行,甚至根本就不用考虑。很显然,经济发展虽然对扩权强县很重要,从已有的地方实践来看,它也是扩权强县的基础,但这并不意味着它可以代替县域政治、社会等其它方面的共同发展。单纯地强调经济发展在扩权强县中的地位,只会误导这一改革进程的方向。

    邓小平同志曾经指出:改革是全面的改革,包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革。因此,应该毫不动摇地坚持把实现县域经济、政治、社会、文化的全面发展作为扩权强县的根本出发点。既要谋划县域经济的长远、科学发展,基础设施的建设和配套,建立合理的产业结构,壮大县域财政,也要积极促进县域民主政治、法治体系和文化网络的健全完善;努力推动城乡公共服务均等化,实现城乡统筹发展,让改革的成果最大化惠及广大民众;深化县域行政管理体制改革,建立和完善城乡一体化组织体系,积极推动农村综合改革,强化乡镇政府公共服务职能;提高社会建设和管理水平,协调处理各种矛盾纠纷,切实维护一方平安,确保社会安定团结、人民群众安居乐业。

 

    扩权强县的关键环节是强化政府的公共服务职能

 

    虽然扩权强县的直接指向是出于对革除市管县体制诸多弊端的考虑,但是,从根本意义上讲,它源于对长期以来形成的政府大包大揽、重经济建设轻公共服务的考量。实践表明,一个有效的政府应该是有限政府,它不应该是无所不包、无所不揽的无限政府,相反,政府应该把重心放在提供公共服务上。

    如何确立县级政府公共服务和社会管理职能,对于扩权强县方向的把握十分关键。因此,要从投资建设型政府向公共服务型政府转变,不断扩大公共财政在农村的覆盖面,增加对农村的公共产品和公共服务的供给。增加农村教育投入,整合农村教育资源,提高农村教育质量;加大对农村公共卫生体系、农村新型合作医疗和医疗救助的投入;加快建立社会救助、社会保险、社会福利等农村社会保障体系,促进农民从土地保障、集体保障、子女供养等传统方式向社会保障转变;加快推进职工基本社会保险的全覆盖,尽快实现农村社会保障制度与城镇居民保障制度的对接,建立城乡统一的最低生活保障制度,扩大县域社会保障的覆盖面。

    提高县级政府的公共服务职能,是对当前乡镇政府公共服务职能不强的客观回应,同时也是对目前县乡政府在公共服务体制、职责、权限等问题的正视和梳理。在乡镇政府供给农村公共产品能力有限的情况下,县级政府应该承担相应的责任。当然,这里强调提高县级政府的公共服务职能,并不是为乡镇政府推卸公共服务职责寻找理由,而是说在乡镇政府面临供给农村公共产品的困难时,县级政府有义务予以对接。在提高县级政府的公共服务职能的过程中,健全完善公共服务制度,包括科学的决策程序、多元的服务主体、明确的投资渠道等诸要素在内的系统工程;坚持公共服务领域的市场取向,积极探索公共服务的最佳实现形式,努力开创低成本、高效率、群众满意的公共服务工作新局面;完善公共财政体制,形成基本公共服务财政支持机制,尤其是健全财力与事权相匹配的财税体制,建立科学、完善的财政转移支付制度等问题至关重要。

    城乡基本公共服务均等化是基本公共服务最重要的内容。扩权强县过程中,县政府对此不能忽视。实现城乡公共服务均等化是一个长期的过程,不能搞高标准和多领域,只能分阶段循序渐进。最重要的是在一定的社会经济背景下,明确公共服务均等的适当范围,并选择合适的手段来加以实现。以农民的现实需求和实现城乡公共服务均等化的阶段性为依据,当前实现城乡公共服务均等化的内容应该主要包括两个方面:一方面是实现包括基础教育、基础医疗卫生和社会保障在内的社会性公共服务城乡均等化;另一方面是必须从农民的现实需求出发,注重提供目前农民急需的、具有农村特殊性的、促进农业现代化的公共服务,增加诸如农村基础设施、农业信息、农业科技服务等公共服务项目的供给。

 

    扩权强县的着力点是推进县域城镇化

 

  城镇化作为一种经济社会现象,是经济发展和社会进步共同作用的结果。它直接表现为一个国家或地区城镇经济社会发展的过程。城镇化水平的不断提高,集中反映了一个国家或地区城镇经济社会的不断发展和进步。城镇化不仅是物质文明进步的体现,也是精神文明前进的动力。它可以促进一个国家或地区内的人口由农村向城市转移、农业人口转化为非农业人口;农村地区逐步演化为城市地域;城镇数目不断增加;城市基础设施和公共服务设施水平不断提高;城市居民的生活水平和居住水平发生由量变到质变的改善;城市文化和价值观念成为社会文化的主体,并在农村地区不断扩散和推广。

  城镇化将对整个县域经济社会发展产生深远影响:为市场主体传递信号,优化资源配置、促进产业分化、创造就业机会,促进经济发展;不仅吸收农村富余劳动力并使之成为城镇居民,帮助农民最终实现身份转换,而且作为劳动力异地转移的集散地和中继站,为农村富余劳动力向大中城市第二次转移提供帮助;接受城市经济辐射,并不断向农村接应和延伸,促进城市和乡村的对接;为农民间接提供增收引导示范,引导农民树立新观念,形成文明健康的生活习惯和方式;繁荣城乡市场,推动县域经济发展。

  当前推进县域城镇化,除了要积极寻找县域经济发展的新增长点之外,更多的精力应该放在思考如何解决县级政府权责不对等、经济管理权较弱、自主发展的空间较小等权责问题上。推进城镇化,促进县域经济发展,迫切需要进行制度创新,从管理体制上对县域经济“松绑”,逐步完善中央、省、市县三级财政体制,用“扁平化”财政体制带动行政体制的“扁平化”。科学规划,合理布局,为城镇化健康发展奠定基础;加强基础设施建设,为城镇化发展打造平台;处理好国家与社会的关系、市场和政府的关系;把推进县域城镇化与解决“三农”问题结合起来。

 

    扩权强县的保障是紧密结合省情县情实际

 

  从实践中,不难看到这样的情况:同样是扩权强县,有的地方运行得好,有的地方却运行得不顺畅。之所以出现这种情况,除了主政者的能力之外,最主要的原因是它是否具备相应的客观条件。客观条件是否具备,在一定程度上是影响、制约其成效的核心要素。一般而言,在推进扩权强县的过程中,以下要素必须重点考虑:

    一是在省域范围内县的数量和区域规模。以浙江省为例。目前浙江省有11个地级市、32个市辖区、22个县级市、35个县、1个自治县,80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内,在交通条件日益改善的今天,多数县之间大约有2个小时的车程。这种情况对其扩权强县是有利的,因为区域半径和数量、规模是直接影响强县扩权成效、进度的重要变量。

    二是县域的综合实力程度。扩权强县实际上有一个内设的前提,即县级区域政治、经济、社会的发展发达到一定程度才需要、才能够扩大其权力,提高其自主力。权力大小要与经济发展程度相匹配,否则就是权力资源的浪费,并且容易造成权力的滥用。

    三是省级财政的宏观调控能力。在一定程度上,扩权强县把县域发展的主要“靠山”转移到了省级政府。此时,省级政府的态度和能力将对扩权强县的进展产生直接决定性的影响。尤其是省级财政是否有财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展,否则只是管理形式上的“换汤不换药”,且将付出“管理失效”成本。

    四是配套改革、协调发展机制能否跟进。扩权强县关涉到地方财政体制、政府运作模式、人事管理体制、财权事权等方面能否配套。还有,在不实行“缩省”即省管理幅度不变的前提下,省对县的直接管理很可能力不从心。因此,实行省管县之后,必须注意加强对县的监督和制约。这种监督和制约不仅来自上级政府,更需要通过改革地方治理,推进民主改革来实现。

 

作者 陈 朋 华东师范大学

原载《社会主义论坛》2009年第7期

责任编辑:潘玲先

打印 收藏 关闭 进入社区 首页
版权声明:

①云南日报报业集团授权云南网,在互联网上使用、发布、交流集团10报4刊的新闻信息。未经本网授权,不得转载、摘编或利用其它方式使用云南日报报业集团任何作品。已经本网授权使用作品的,应在授权范围内使用,并注明“来源:云南网”或“来源:云南网-云南””。违反上述声明者,本网将追究其相关法律责任。

②凡本网注明“来源:云南网”的作品,系由本网自行采编,版权属云南网。未经本网授权,不得转载、摘编或利用其它方式使用。已经本网授权使用作品的,应在授权范围内使用,并注明“来源:云南网”。违反上述声明者,本网将追究其相关法律责任。

联系方式: 0871-4156534

附:云南日报报业集团10报4刊:云南日报 春城晚报 云南经济日报 影响力 滇池晨报 云南法制报 大众消费报 文摘周刊 东陆时报 社会主义论坛 车与人 民族时报 云南科技报 大观周刊