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撤地、强县、精乡、实村:构建行政管理新体制

文/张新光
http://www.yunnan.cn  发布时间:2009-08-27 11:36:53 星期四  来源:      
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  今后,行政管理体制改革应该按照地、县、乡、村四级连动的整体改革思路,撤消地区一级,强化县一级,精简乡一级,充实村一级,建立与社会主义市场经济体制发展相适应的地方行政体制和公共财政制度,不断提高农村社会管理水平和服务水平。

 

    撤消“地区”一级

 

  这里以河南省信阳市为例。信阳市地处江淮之间,介于鄂豫皖3省结合部,东与安徽省毗邻,南与湖北省接壤,西、北两面与河南省南阳市和驻马店市为邻,属于亚热带向暖温带过渡气候,素有“北国江南、江南北国”之称。全境东西长205公里,南北宽142公里,总面积18915平方公里,总人口780万人。1998年6月,经国务院批准撤销信阳地区,建立地级市。信阳市交通、通讯条件优越,区位优势十分明显。新中国成立以来,党中央、国务院给予信阳老苏区人民极大的关怀和扶持。按道理讲,像这样的“鱼米之乡”本应成为河南省乃至全国的富裕地区之一。但直到现在,全市所辖的8个县中有5个是国家级重点贫困县,有3个是省级贫困县。

  什么原因造成了当地经济发展缓慢和农民长期贫困呢?笔者认为,最大问题还是体制性障碍。1997年,原信阳地区财政收入仅为7.4亿元,财政支出却高达15.1亿元,地方财政资金缺口在1倍以上。从1998年到2004年的7年间,信阳市财政收入虽由8.4亿元增长到12.2亿元,但同期的财政支出也由15.37亿元猛增到40亿元,使地方财政资金缺口扩大到了2.3倍。而该市的固始县从1998年到2004年,全县财政收入由1.2亿元增长到1.85亿元,仅仅增加了0.65亿元,但同期的财政支出却由2亿元猛增到6.12亿元,财政资金缺口达到了4.27亿元。另据调查,信阳市乡、村负债总额高达15亿元,平均每个乡镇在600万元以上,平均每个村在100万元左右。可以说,信阳市一旦离开了中央和省级财政转移支付的支持,自身恐怕连维持正常的政府运转都成问题,更不要说搞地方经济建设项目了。

    追根溯源,问题的关键在于信阳行政区划设置不合理,且变动频繁。如从1949年到1965年的16年,信阳地区总面积达到3万平方公里,总人口接近800万人,而当时全区干部总人数仅为65410人,地方财政收入达到了19950万元,财政支出为8000万元,基本上做到了收支平衡、略有节余。这种“大区建制”既防止了地方行政机构和人员膨胀的问题,又防止了地方行政经费增长过快的问题。但从1965年7月起,驻马店地区从信阳分离出去以后,官民之比一下子由原来的1∶174提高到1∶95。而到1995年,信阳地区财政供养人员达到了10.8万人,官民之比为1∶48。尤其是“撤地设市”后,全市财政供养人员由1998年的18万人增加到2004年的25万人,官民之比由1∶43提高到1∶31。

  上述分析可见,以一个中等地级市为例,仅市一级就拥有厅级干部30人,处级干部200人,科级干部1000人,总人数在10000人左右,平均每年需要行政经费支出大约在5亿元以上。若按全国330个地级行政单位推算,一年将消耗掉国家财政资金在1300亿元~1500亿元之间。因此,前不久,温家宝总理在全国农村税费改革工作座谈会上明确提出了“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的试点”。这预示着中国政府改革将由减人、减事、合并机构的行政职能调整,开始扩展到了“减少层级”的地方行政体制架构改革。下一步,我国应全部撤消“地区”一级的行政建制,实行市、县分置(地级市一律改为县级建制),逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”,建立和完善“省直管县”、“省直辖市”的地方行政体制。

 

    强化县一级

 

  不管是在中国历史上还是在现阶段,“县”作为国家最为稳定的地方行政建制,始终发挥着承上启下的功能,其地位突出且作用越来越重要。首先是它的覆盖面广。截至2004年,全国县级行政区有2862个,县域面积为874万平方公里,占国土总面积的94%,居住着9.16亿人,占全国总人口的71%。其次是它的衔接性强。县城处在“城市之尾、农村之首”的特殊位置,成为沟通我国城乡经济文化交流的有效对接点。第三是它的综合性高。县域内几乎包括了工农商学兵、党政军民企各个方面,其机构设置也与省级政府一一对应,是一级功能完善的地方行政建制。尤其是随着现代交通、通讯条件的不断改善,大多数省份已基本形成了以省会为中心的城市经济圈和以县城为中心的农村经济圈。

  但是,由于我国的县级行政区划设置不科学,造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。譬如,河北省与湖北省的行政区划面积都是19万平方公里,而前者竟然比后者多出了70个县级行政区,这显然是不合理的。此外,目前县级财政收入只占全国的21%,财政供养人员却占到了全国的71%,使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。尤其随着“市管县”体制的确立,“大市”政府几乎垄断了辖区内所有的骨干工业企业和主要财政收入来源,县一级政府基本上变成了一个“空架子”。下一步,应对市、县的功能进行重新定位,把省级政府部门拥有的大量行政审批权下放到县一级,并通过省、县之间的“事权”与“财权”合理划分,进一步摆正市、县之间的关系,促使县级真正成为一个“完整的政府”,建立和完善促进县域经济发展的内生机制,不断增强县域经济发展的活力。

 

    精简乡镇一级

 

  “乡镇”是我国《宪法》第三十条规定的最低一级地方行政建制。它作为介于县、村之间的中间组织,具体体现了政府与农民的分权关系。但在中国历史上,由于几千年来一直实行“皇权不下县”的地方行政体制,“乡”的建制或延续或中断、或重视或忽略、或继承或革新,多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。进入20世纪下半叶,“乡镇”才正式成为我国的一种地方政权建制,但却是“党政权力高度一体化和政治、经济、社会与行政权力高度集中的金字塔式的权力结构”。

  保持乡镇建制规模适度,是实现乡村有效治理和满足农民公共需求的基础。从世界范围来看,当今许多国家“地方基层行政单位的设置,都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发,综合考虑了历史、地理、民族诸因素,根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的”。而在我国,1996年全国农业普查数据显示,平均每个乡镇面积为189.92平方公里,人口都在2万人以上。尤其是1998年以来,全国各地又掀起了“撤并乡镇”的高潮,乡镇数量共减少了9979个,其规模也超出了1962年调整之后的人民公社规模,但是我国的乡镇行政效率依然低下。

  事实上,乡镇规模大小与地方行政成本高低并不完全是一种“正相关”的关系。如在1996年,全国平均每个乡辖13.6个行政村,平均每个镇辖20.5个行政村,面积和人口都比现在小一些,但当时的乡级财政收入平均为197.05万元,财政支出为188.24万元,镇级财政收入平均为508.69万元,财政支出为440.78万元,基本做到了收支平衡、略有节余。此后,随着乡镇数量减少和规模扩大,全国乡镇财政供养人员却达到了1316.2万人,平均每68个农民就要养活1名干部,乡镇负债总额由1998年的2500亿元扩大到2004年的5000亿元以上。

  总之,“精乡”的实质是把乡镇政府所拥有的行政权规范到合理空间,使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系。下一步,应保持乡镇政权名称的固定性、行政区划的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性、职能定位的科学性、机构设置的稳定性、人员编制的合理性、政府运行的规范性和法律约束性,使之真正成为直接面向农民群众的公共服务型政府。

 

    充实村一级

 

  我国农村最大的特点是农民“聚村而居”。在传统农业社会转变为现代工业社会的过程中,“村”是最具活力的微观经济基础。但从实践上看,由于村一级既不是行政主体,又缺乏财力保障,造成了村级组织在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能弱化、虚化。近年来,随着农村税费改革的不断深入,许多地方普遍存在着“甩包袱”的思想,县乡政府通过“管人、管账、管工资”的办法,进一步加强对村级组织的行政管理与控制,地方出现了“无人主事、无钱办事、无章理事”的局面。据统计,从1993年到2003年的10年间,全国村民委员会数量由101.3万个减少到65.8万个,村干部人数由455.9万人减少到259.2万人,村级组织“行政化”和村干部“公职化”的倾向日趋明显,由此动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础,使村级组织有可能成为“附属性行政机构”。

  目前,我国村一级普遍存在着农民税费“尾欠清缴”与地方财政资金“刚性结算”双重挤压下的资金困境,使村级公共行政经费入不敷出。同时,我国开展农村税费改革后,由于农村公共品供给的主体不明确,一些地方政府推卸向农民提供公共服务的责任,甚至把自下而上向农民收取的各种集资款和自上而下由国家财政转移支付资金全部用于政府自身的运转中去,造成农村公益事业建设资金短缺。因此,开展农村税费改革的目的决不仅是为了减轻农民现实的经济负担,而更重要的是促进农村经济的长远发展与社会进步。

  充实村一级,从近期看,应把地方公共财力重点向村一级倾斜,确保村干部报酬按月兑现,并保障村级必不可少的行政经费开支,以便为农民生产生活创造一个稳定的环境。从长远发展看,应建立农村公共产品供给体制和公共财政制度,为农民义务教育、合作医疗与社会养老保障、农村道路与通讯网络建设、治理与保护自然生态环境、农业生产重点建设区的基础设施等提供资金支持。

 

作者 张新光 信阳师范学院教授、硕士研究生导师

原载《社会主义论坛》2009年第8期

责任编辑:潘玲先

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