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新加坡廉政建设的做法及启示

文/肖 文
http://www.yunnan.cn  发布时间:2010-03-08 09:30:52 星期一  来源:      
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    历史上新加坡独立之初,曾经存在严重的腐败问题。如1950年新加坡警署署长埃文斯在一份报告中就曾坦言,“公务员中的贪污问题十分普遍”。1959年以李光耀为首的人民行动党执政后,先后颁布了多项廉政和反腐的法律法规,并着重加强文化反腐廉政建设。经过不懈努力,新加坡终于从根本上扭转了公务员大面积、普遍性的腐败状态,并最终成为亚洲最廉洁的国家之一。其廉政建设的成功做法,概括起来主要有以下特色:

    完善廉政制度建设,加强对公务员的日常管理

    独立的公务员选拔、考核机构。为了保证公务员队伍的质量,确保选拔、考核公务员程序的公开、公正、公平,新加坡成立了独立于内阁(行政部门)的公务员委员会,专门负责公务员的录用、任命和奖惩。该委员会直属于总理,不受政府部门的制约和影响,其委员主要由学术界、商界、金融界和其他社会知名人士兼任,不得由政界人士出任,这就保证了公务员选拔、考核机构能够中立、独立地对公务员的行为做出判断,而公务员也只能通过其行为(而非其他腐败行为)获得各种任职机会和正面评价。

    富有特色的道德考核制度。除了入职、升迁、选拔等特殊时候对公务员进行考核,新加坡政府还制定了针对公务员日常行为的道德考核制度。考核方法包括两种,一是个人的道德记录:要求公务员在平时工作中在政府统一发放的日记本上将自己的活动随时记下来。公务员在每星期一上午上班时,将记录其上周活动情况的笔记本呈送主管官员检查、签名。主管官员如果发现下属记录的内容有问题,将及时主动地将该项纪录移送专门负责反腐工作的反贪污调查局进行审核检查,否则主管官员和下属就要承担连带责任。二是行为跟踪:执行这种职能的主要是反贪污调查局,该局有权力对公务员,尤其是才入职公务员队伍的人员行为进行跟踪,调查他们的日常生活。主要内容包括:公务员的私生活是否正常、有无嫖妓行为、有无出入酒吧行为、有无与非法团体来往的行为等与《公务员纪律条例》和《公务员指导手册》要求的公务员行为准则不符的情况。该局在进行调查时,可以采取秘密拍摄方式收集各种证据。如果发现有公务员违法,写出调查报告提交给被跟踪人员的主管官员,核实当事人日记是否属实,并给予相应的处理。

    严格的财产申报制度。为了明晰公务员的财产情况,按照新加坡《财产申报法》的规定,每位公务员在入职之前,必须如实申报个人和配偶的财产情况,包括动产、不动产、贵重首饰、银行存款、股票等内容。此后的每年7月1日,每个公务员还必须填写个人财务表格,写明自己在上一年度的财务状况,各部门要对每份财产申报表进行审核。如果发现有财产来源问题,就立即交送反贪污调查局调查。如果本人对财产的来源没有明确的解释,就有可能面临贪污受贿的调查。

    同时在对公务员的日常管理中,新加坡法律规定公务员不允许接受任何礼品,以及接受任何可能与公务活动有关的馈赠;不允许公务员向下属借款,向亲友借款也不得超过本人3个月工资的总和,以免由于债务太多而产生贪污想法。

    高薪养廉的高工资和公积金制度。为了从源头减少公务员因收入无法开支日常生活所需而产生腐败的情况,新加坡政府制定了高工资和公积金制度。在新加坡,经过1973年以后的公务员队伍连续四次的工资调整,其公务员的工资待遇已经成为世界上公务员待遇最高的国家之一。另外,按照《中央公积金制度》的规定,一个公务员每个月可以获得占其工资总额40%的公积金(其中18%由公务员个人缴纳,22%由单位缴纳),该笔公积金储蓄至公务员正常退休后发放。这样,工作时间越久,所储蓄的公积金就越多。如果公务员在职期间,廉洁守法,没有贪污受贿行为,就可以在退休以后得到全部的公积金。反之,如果公务员有贪污受贿等违法行为,就要给予严格的惩罚,包括开除、坐监、全部撤销个人所得到的公积金。因此,如果公务员发生了腐败行为,就“冒失去工作和养老金的危险”。这就大大加大了公务员腐败的违法成本,一般人是绝不敢冒这种丢掉高工资工作和巨额公积金的风险的。

    完善反腐制度建设,加大腐败惩治力度

    一整套严密严厉的反腐法律规定。为了保证及时追究和惩治腐败行为,新加坡制定了《防止贪污法》、《公务员惩戒规则》和《没收贪污所得利益法》三个重要法律文件,建立了一整套严密严厉的反腐法律规定。

    1.1960年颁布实施的《防止贪污法》是新加坡基础性的预防职务犯罪立法,该法包括35条条文,其宗旨是采取一切可能的措施去减少腐败的机会,并使得腐败发现起来更容易,然后用严厉、及时的惩罚来阻吓犯罪。

    除了新加坡刑法典第九章规定了“公务员犯罪或与公务员有关的犯罪”,《防止贪污法》第5条到第14条又细致规定了代理人、投标人、议员、公共机构成员的受贿罪以及对他们的行贿罪,两部法律一共规定了15个罪名,构成了追究反贪污贿赂犯罪刑事责任的严密法网。此外,该法还把肃贪倡廉的其他具体法律规定和特殊情况都纳入法律调整的范围,如提高了腐败犯罪的法定刑;对贪污、贿赂行为作了广泛的规定;对各种腐败的形式作了明确的规定;在证据上,对官员腐败采取有罪推定,即如果一个官员被发现生活消费明显超过收入,或拥有与收入不相称的财产的,法院就可以此作为受贿的证据,推定其有罪;法律还给予反贪人员很大的调查取证权;规定被控方家属和证人有提供实情的义务,否则将受到严重处罚;对教唆犯罪、预备犯罪与共同犯罪进行了新的规定;加大了惩治腐败的力度、规定受贿经查证属实的公务员除了要承担相应刑事责任外,还要被没收其在职期间缴纳的公积金等。

    此后,新加坡又根据形势变化对其进行了7次修改,从而使其更加完善更加具有可操作性。

    2.相对于主要规范公务员贪污腐败犯罪刑事责任的《防止贪污法》,《公务员惩戒规则》则是关于公务员行政处分的一部法律。该法详细规定了独立的公务员委员会对尚不够刑事处分的公务员渎职和玩忽职守行为的调查和处理程序,弥补了《防止贪污法》的不足,使二者互为补充。

    3.另外,新加坡政府于1988年颁布了《没收贪污所得利益法》,这是一部专门惩治腐败犯罪的程序法,用以补充和完善反腐案件刑事诉讼程序方面的有关规定。该法详细规定了法院在审理贪污犯罪案件过程中,发布没收贪污所得财产的命令的条件及其程序,以及没收贪污所得财产的范围,法院没收贪污所得财产的命令的执行程序、不同于追究一般犯罪的新型证据制度(主要是包括贿赂推定、财产来源不明的证据、习惯证据、共犯证据与证人免责、贿赂人的证据效力等)等,具有很强的可操作性。

    强有力的专门反贪污腐败机构。为了最大限度地排除有关公权机关和公务人员对贪污腐败案件的干涉,新加坡设立了专门的反贪污腐败机构——贪污调查局,该机构系《防止贪污法》的执行机关,于1962年成立。该局由总理直接领导,局长由总理任命,对总理负责,不受任何机关与个人的干涉。目前该机构有77名调查人员,是直接在总理领导下主要接受和调查公众对公共部门和非官方部门的投诉,调查公务员营私舞弊等行为,并检测公共部门的运作及程序,设法把公务员贪污舞弊行为的机会减少到最低限度。

    《防止贪污法》对贪污调查局作了全面规定,并赋予其广泛的权力,特别是强化了其侦查权限和侦查措施,增大了执法的权威性。根据该法第15条至第21条的规定,贪污调查局享有特别侦查权、无证搜查与强行搜查、对财产的查封扣押、检查复制银行账目、要求有关人员提供犯罪证据、要求嫌疑人说明财产来源、无证逮捕以及限制转移财产等特别权力。贪污调查局还经常检查政府机关执行公务的程序,以便堵塞漏洞;对容易发生腐败现象的部门人员进行定期轮换,也可以对这些部门进行突击检查,并且每隔3到5年全面检查防止贪污贿赂措施是否真正实施,从而有效地防止腐败案件的发生。

    虽然贪污调查局有很强的独立性,但是也受到其他部门的制约和监督,尤其是警方、税收署、移民局等对贪污贿赂十分敏感的部门特别注视调查局的每位成员的活动,如果调查局成员在办案过程中有稍微的不轨,就可能被告到总理那里,并处以严厉的惩罚。

    加强反腐斗争国际合作。目前,世界各国在反腐斗争中加强国际合作,是反腐斗争发展的新趋势。尤其是促进反腐败的双边和多边国际合作已经成为一种广泛的国际共识,新加坡就属于较早加入到反腐斗争国际合作的国家之一。加强反腐斗争国际合作,对新加坡在更广的世界范围内完善其反腐工作奠定了良好的基础。

    加强廉洁文化建设,发挥文化反腐作用

    由于新加坡是由原来的英国的殖民地独立而来,没有自己的完整的价值认同体系,文化多元和种族分离是新加坡独立之初社会典型的特征。人民行动党执政后,李光耀大力倡导在新加坡建立以儒家文化为基础的价值观,强调保持新加坡本身价值观的重要性。20世纪70年代末,在执政党的推动下,新加坡国内发动了自上而下的“文化再生运动”,在全民范围内推动以儒家文化为核心的东方价值观。1991年新加坡政府正式发表了《共同价值观白皮书》,确立了新加坡国民的五大价值观:即国家至上,社会为先;家庭为根,社会为本;关怀扶持,同舟共济;求同存异,协商共识;种族和谐,宗教宽容。这五大价值观是一个有机的整体,“它的核心精神在于通过家庭、社团、种族、宗教之间的和谐及稳定的关系来维系和巩固国家和社会安定团结的局面。”与此同时,李光耀根据自己的儒学研究和切身体会,总结提出作为新加坡人具体行为准则的“忠孝仁爱礼义廉耻”八德,将其作为新加坡治国之纲,并纳入新加坡系统教育中。他认为,廉耻就是廉洁奉公,反对各种形式的腐败。由于共同价值观包含有提倡廉洁奉公的内容,反对腐败的价值观念已经通过多层次的教育深深扎根在新加坡的民众心中,“人们把担任公职贪污受贿的人看成社会公敌”。总之,现代新加坡社会中,提倡清廉政治已经成为社会各个阶层的共识,从文化层面已经构建了防止腐败的庞大网络。

 

作者 肖文 昆明理工大学法学院

原载《社会主义论坛》2010年第3期

责任编辑:潘玲先

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