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资源税改革的作用与影响

文/何维达 刘亚林
http://www.yunnan.cn  发布时间:2010-05-05 10:59:52 星期三  来源:      
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    2010年,我国酝酿已久的资源税改革将拉开序幕。那么,现行资源税制度存在什么问题?改革的方向是什么?它对经济社会发展到底有多大的作用或影响?

 

    现行资源税存在的主要问题分析

 

    资源税实质上是为了保护和促进国家自然资源的合理开发与有效利用,适当调节资源级差收入而征收的一种税收,它属于间接税,大多数西方发达国家都征收该税种。我国资源税制度建立于上世纪80年代中期,包括1984年开始建立的资源税体系和1994年建立的资源补偿费体系。资源税制度建立的初衷是为了体现资源的有偿开发原则,目的在于促进资源的合理开发与有效利用。现行的《中华人民共和国资源税暂行条例》从1994年1月1日起施行,主要是从量计征。它曾经发挥过一定的作用,对我国某些资源的保护还是起过促进作用的。

    但是,我们必须看到,现行资源税存在不少问题。主要问题包括:第一,现行的资源税征收范围偏窄,并且覆盖范围较小,力度不够。我国目前资源税的征税范围主要包括石油、煤炭、天然气、金属类矿产、非金属类矿产以及盐等七种矿产资源,范围过于狭窄,并且采用从量定额方式征收,多数资源实际税收负担不足1%,资源补偿费率平均也不超过4%,远远没有达到节约资源、保护环境的目的,更不能适应经济发展方式的转变和低碳经济的需要。第二,现行的资源税征收目的存在偏差。我国现行资源税是一种级差税,主要根据资源品级和开采条件差别征税,其调整的重点是资源条件不同造成的资源开发者收入差别,而资源补偿费主要是补偿资源的勘探投入。由此看来,我国现行的资源税费均非一般意义上的权利金,不能充分体现资源有偿开发的原则,也不能有效促进资源的合理开发和有效利用。第三,现行的资源税的计征方法也不够合理。我国资源税长期实行从量定额征收,而且以纳税人实际销售或自用的资源数量为计税基础。这种从量计税的方法会诱导投资者争相开发高品位资源,导致低品位资源的弃采,不仅造成资源的严重浪费,而且造成一些资源的永久性破坏。第四,现行的资源税助长了资源型企业不努力就可获得高额垄断利润。因为,目前资源税费比较低,成本也较低,而资源价格长期看好持续走高,企业不需通过太多努力就可以获得较高的差价收入,这样容易造成投资者对资源进行掠夺性开采。

 

    我国资源税改革的基本思路和方向

 

    为了更好地节能减排,推动经济发展方式的转变,实现低碳经济,客观上需要我们进一步对资源税进行改革。资源税改革的主要方向是扩大资源税的征收范围,提高税率,征收方式则由目前的从量计征改为从价计征。

    资源税改革的基本思路和主要方向为:

    第一,取消现行的资源补偿费,并且以统一的资源税代替现行的税费混合体制,同时赋予资源税以权利金职能。这样做的好处是明确目标,简化手续,便于征收。

    第二,扩大资源税征收范围,新的资源税对行业的覆盖范围更广。它将涉及石油、煤炭、天然气、金属类矿产、非金属类矿产以及耕地、森林、盐、水、电等资源和能源。这样有利于保护地下和地表的各类资源,也有利于抑制某些资源和能源的过度炒作,包括土地和房地产的炒作。

    第三,适当提高资源税税率,建立资源税收入随资源收益变动的调节机制。这样一方面可以增加国家收税,因为新的资源税改革,征税范围和力度都将增加,不仅对企业也对消费者征税,所以税源将会大幅度提高;另一方面可以抑制资源的浪费和破坏,有利于资源的合理保护和有效利用。

    第四,变目前的从量征收为从价征收。新的资源税有利于改进和完善原油、天然气、煤炭等重要资源产品的计税方式,建立起有利于资源的合理开发与有效利用、有利于培育资源节约型经济增长模式、有利于社会经济可持续发展的资源税体系。

 

    资源税改革的作用与影响分析

 

    第一,资源税改革有利于推动节约型和环保型社会的建设,促进经济社会可持续发展。以前我们也一直讲这个问题,但是收效甚微,主要是因为原来的资源税对企业的影响比较窄,作用力度也不大,企业不太关心这个问题,消费者更加不关心。那么,资源税改革之后,由于对行业的覆盖范围更广,它将涉及石油、煤炭、天然气、金属类矿产、非金属类矿产以及盐、水、电等能源和资源,使得大多数资源和能源型企业必须高度关注这一问题,节约资源和能源,转变经济发展方式,不断降低成本,只有这样,企业才能保持可持续发展,否则企业可能出现成本上升和亏损现象。而对于消费者来说,由于新的资源税包含对消费者征税(主要是企业转嫁成本,如提高石油、水等价格),这样使得消费者不得不关心节能环保问题,否则他们也将增加开支。所以,资源税改革不仅使企业也使消费者共同关注节能环保,有利于社会进步,有利于经济社会可持续发展。

    第二,资源税改革短期对通货膨胀有一定影响,但长期影响不大。一般来说,资源税改革将提高资源这种原材料和基础产品的价格,短期可能造成上游生产资料产品价格的上涨,从而传导到中下游产品,使得生产资料价格尤其是资源和能源价格短期攀升,进而可能对整体经济产生一定负面影响,即短期内会造成物价上行压力,带来通货膨胀的隐忧。但是,这种影响不会太大,而且不可能持续太久。之所以如此,是由于资源类产品的长期需求弹性较高,所以尽管资源价格上涨在短期内会对物价造成一定的压力,但从长期看,资源价格变动引发物价全面上涨的可能性不大。此外,在我国,资源类和能源类产品属于国家战略物资,国内定价机制还没有完全市场化,政府控制资源价格的能力还比较强,只要资源税提高的幅度有限,就不会引起价格的剧烈变动,况且在我国相当一部分制造业存在明显产能过剩的背景下,部分资源价格上涨不会引发全面通货膨胀。

    第三,资源税改革对企业的影响程度不一。对资源、能源消耗大户和污染大户,其影响是剧烈的,因为按照从价计征,其资源税可能比原来按照从量计征的要高出很多,如果这些企业仍然粗放式生产经营,那么将付出更大代价;但是,对那些技术创新好、节能减排好的企业,受的影响则比较小。

    另外,资源税改革对房地产企业会产生一定影响,因为房地产涉及土地、建材、钢铁、电力、水等资源和能源,因此会对房地产市场和房地产企业带来一定的冲击,可能会在一定程度上抑制资产尤其是房地产泡沫。资源税改革对石油、燃气和煤炭企业影响有限。政府文件中提到,改革资源税征收方案的同时,将会对现有税费进行清理,意在减轻这些企业的负担。2010年宏观经济形势会趋向良好,石油、煤炭等供需预计在平衡中保持适度偏紧,石油、燃气和煤炭企业具有话语权优势,因此新增成本可望通过提价得到转移,对石油、燃气和煤炭企业尤其是这些行业的龙头企业的利润空间影响有限,但是对污染较大的小企业影响可能会大一些。

    第四,资源税改革对居民或消费者有一定影响。因为对资源征税后存在一些转移税负,如资源和能源产品提价,就会对消费者产生影响。比如说,提高水价后人们就应该更节约用水,否则日常开支将增加。资源税改革不会带来较严重的通货膨胀,因此,除个别价格对居民消费有一定的影响之外,总的负面影响较小,尤其是从长期看,对消费者是利大于弊。

    第五,资源税改革对外贸将产生一定的影响。根据国外经验,以提高税率为主要特征的资源税改革可能会给我国的对外贸易带来一定的负面影响,但不至于从根本上动摇中国产品的国际竞争力,不会抑制“三驾马车”之出口的增长。因为,虽然提高资源税会在短期内影响资源类商品自身的出口,但影响有限,而且从长远看,以提高资源税的方式限制稀缺资源出口利大于弊,它可以促进企业进行技术创新,提高资源性产品的附加值,而不是一味地出口初级产品。此外,虽然提高资源税确实会提升下游产品的制造成本,降低下游产品的出口竞争力,然而这种负面影响并非不可克服。提高资源税最直接的影响就是推高了资源类商品的价格,造成下游产品成本的上升,但其影响程度有限。这是因为,首先,我国每年进口的资源类商品数量巨大,已接近我国进口总额的1/3,特别是占我国出口贸易半壁江山的加工贸易,所需要的原材料绝大多数来自国外,不会受我国国内征收资源税的影响;其次,新的资源税税率低于国外发达国家,国外一些资源出口大国,资源税率一般都在10%以上,我国即使提高资源税,估计税率也不会超过这一水平,因此不会给我国外贸出口企业带来较大负担。

    第六,资源税改革有利于增加国家税源,实现多赢局面。因为新的资源税改革,征税范围和力度都将增加,所以,国家从企业增加的资源税收将有大幅度的增长。同时,由于资源税不仅对企业征税,也对广大消费者征税,即对过度消费能源、水等征税,所以税源必将会大幅度提高。资源税改革除了增加国家税源之外,事实上可以实现多赢局面,或者收到一举三得的作用:一是保护资源和能源,推行节能减排;二是督促企业和消费者厉行节约;三是增加国家税收。

    当然,资源税改革是一个系统的复杂工程,中央政府在推行新的资源税时,还需要听取地方政府、企业和消费者的反馈意见。所以,新的资源税可能要到2010年6月之后才可能实施,也许还要晚一些时候。在资源税改革和今后的实施过程中,需要注意如下四个问题:其一,资源税改革要有利于节能环保,推动节约型和环保型社会的建设;其二,资源税改革要鼓励企业创新,鼓励节能环保,做到奖罚分明;其三,资源税开始征税时税率不宜太高,而且适宜逐步推行。其四,新的资源税开征之后,必须加大政府的征收与监管力度,以维护国家税收秩序,防止偷漏税。

 

作者 何维达 北京科技大学教授

刘亚林 北京科技大学博士研究生

原载《社会主义论坛》2010年第4期

责任编辑:王晓卫

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