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探索创新社会组织管理服务模式

文/刘 智
http://www.yunnan.cn  发布时间:2010-10-11 17:03:58 星期一  来源:      
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    社会组织作为非营利性、公益性和自治性的民间组织,是社会公共利益的主要提供者和重要维护者之一,它与政府组织、企业组织共同构成现代社会的三大组织体系。目前,经全国各级民政部门登记的社会组织已达44万多个,云南省有1.2万余个,处于快速增长和规范发展的阶段。随着我国经济建设和社会改革进程的不断深入,社会组织参与经济建设、社会管理与社会服务的作用日益凸显,探索创新社会组织管理服务模式,破解社会组织发展难题,全面提高社会组织建设水平,是一项顺应时代发展需要、推进社会文明进步、促进社会和谐稳定的新课题。

 

社会组织的现状

 

    区域综合实力不足,社会组织规模化发展基础薄弱。目前,云南省经民政部门登记的社会组织12395个,其中社会团体9253个、民办非企业单位3106个、基金会36个。云南省每万人拥有社会组织数不足2.8个,低于全国平均水平近一个百分点,远低于世界发达国家每万人50个的平均水平,且呈数量少、规模小、功能弱的现状。究其原因,一是受云南省经济发展基础、经济规模总量、产业结构调整、资源优势转化、市场管理水平等因素影响,云南省总体经济发展滞后,社会公益潜在资源储备不够充足,民营资本向社会组织转移总量有限。二是公益文化建设滞后,社会参与意识不强。由于宣传引导、活动激励效果不佳,公民参与公益意识还不够强,社会组织资源占有量少。三是人才队伍建设滞后,专业化水平不高。社会组织工作人员流动性大、保障水平较低,从业人员稳定性差,还面临着专职工作人员受专业教育机会不多,专业化人才严重短缺、从业人员老龄化等问题。

    法律法规建设滞后和执行的差异化,制约了社会组织规范化发展水平。一是法律法规建设滞后。社会组织作为新生事物,发展迅猛,新情况、新问题不断出现。国务院1998颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》及2004年颁布的《基金会管理条例》已明显不适应三类社会组织登记、管理工作的需要。二是监管能力有待加强。各级登记管理机关和有的业务主管单位机构建设、队伍建设、能力建设未能实现与社会组织同步发展,以及“重登记、轻管理”观念的影响,指导不及时、监管不到位,使一些社会组织长期处于监管之外,对一些历史复杂问题、敏感问题不能妥善处理,留下安全隐患。同时,还因一些登记管理机关行政执法力量严重不足,执法工作不能及时有效开展。三是管理执行标准不一。由于分级管理的机制,出现了问题逼着事业走、上级推着下级走、上面好下面差、个别问题久拖不决、处理问题瞻前顾后等情况,导致云南省社会组织管理服务政策建设水平总体处于相对被动和滞后的状况。

    行政部门让渡公共管理职能滞后,导致了社会组织发展空间扁平化。社会组织的非营利性和公益性特质,使其在资源分配中的地位既有别于党政机关,也不同于企业,既得不到更多公共财政资源的供给,也得不到市场交易的丰厚利润,其发展的支撑资源和动力资源主要来源于参与和从事政府职能、企业活动之外的服务性收益。由于当前云南省一些政府部门职能转移步伐、力度等方面的原因,使一些有能力、愿承接政府购买服务的社会组织无法获得更大的服务范围、更多的服务事项,发展空间受限。诸如行业协会、商会、民非医院等社会组织的优势得不到更大的发挥;有些政府部门只将服务收益小的事项交由社会组织,服务效益微利化、利空化;更有甚者是一些政府部门还出现只要社会组织提供服务,而不给予适当报酬的“倒服务”现象,极大地挫伤社会组织的服务热情。

    服务体系化建设不足,致使为社会组织服务粗放化。我国现代意义上的社会组织快速发展历史不长,系统化、人性化、标准化服务体系建设起步较晚,在服务意识、服务方式、服务内容、服务标准等方面与政府职能转变、社会服务需要、社会组织自身发展需要的形势不相适应,被动式服务、选择式服务以及服务“缺位”、“短腿”现象比较突出,指导服务不及时、监管服务不到位、窗口服务不系统等问题也时有发生,影响了社会组织管理工作效率和窗口服务形象。

 

社会组织要积极探索创新模式

 

    建立统筹发展模式。建立促进社会组织发展的法规政策体系。除国家层面的立法外,我们计划通过3至4年时间,初步形成能够基本满足云南省社会组织培育、发展壮大的法规体系。大力发展社会团体。认真贯彻云南省出台的《异地商会登记办法》,大力培育发展州(市)异地商会。搭建在滇企业发展平台,吸引异地商会及关联企业来滇投资,在2009年异地商会在滇投资总额500亿元的基础上逐年递增,就业岗位在2009年100万个的基础上快速增加。探索行业协会、异地商会业务主管单位机制改革,逐步实现由业务主管单位向业务指导单位转变。推行单一登记制改变为登记与备案相结合的双轨制,严格实行在滇活动境外非政府组织和大量植根服务于基层的社区社会组织的备案制度,将其纳入监管体系。积极推动行业协会登记管理权限行政级别制向以区域产业发展为标准的“达标制”转变。在今后一段时期内,优先发展具有云南特色和产业优势的行业协会、商会和服务广大农民群众的农村专业经济组织和中介组织以及惠众型的文体类等社会团体。加快民办非企业单位发展。进一步简化审批程序、提高服务效率,重点发展从事基础教育和学历教育的民办学校、便利群众就医的非营利性民办医疗机构、提升劳动者生产技能的就业培训机构、提高老年人生活生命质量的养老服务机构和服务广大群众生活的基层社区组织等民办非企业单位。基金会取得突破性发展。坚持党政引导与社会参与并举、培育发展与公益需求适应、公募与非公募兼顾优先非公募的原则,大力发展利于提高边疆群众素质、保障受教育权益的教育类基金会,弥补社会保障制度不健全、参与抵御自然灾害的救助类基金会和促进云南生态环境建设发展、保护美丽家园的环保类基金会等,力争在“十二五”期间,基金会数量增至100个。不断增加云南省社会组织存量,逐步优化社会组织结构,积极构建实现平安和谐云南建设的力量体系。

    构建系统化监管模式。建立社会组织监管体系。坚持“有利发展、依法监管”原则,强化由重入口登记向监管并重转变、由重行政控制向依法监督方向转变的意识,加快构建业务主管单位指导与登记管理机关管理相结合、年度性检查与综合性评估相结合、常态化日常监管与突发性问题查处相结合、自我管理与行政管理相结合、教育帮助与行政处罚相结合、机制内监督与机制外监督相结合、本级处理与上级督办相结合的多元化、多层次、多措施的监督管理体系。建立合作高效的监管工作机制。深化目前实行的登记管理机关与业务主管单位共管的双重管理机制,建立管理信息定期通报、重大事件协商、查处联动等机制;建立省、州(市)、县(市、区)三级登记管理机关情况报告、重要事项报请、案件查处通报、重大案件督查制等三级登记管理机关互动的监督管理新机制。扎实推进社会组织监督管理迈上新台阶,助推社会组织健康发展。逐步施行评估工作。自今年起,云南省民政厅将利用云南三方社会组织评估服务中心平台,引入社会第三方力量,对省属行业协会、商会,民办高校进行评估,争取利用3年时间,对省属三类社会组织进行全面评估。在此基础上,积极引导州市开展评估工作,力争经过10年的努力,对全省三级三类社会组织实现全覆盖。

    推行购买服务介入模式。资金是社会组织正常运转的血脉。面对云南省社会组织普遍存在资金来源不足、党政资助透明度不高等问题和政府职能实行有偿转移的情形,建立完善政府购买服务与监督管理挂钩机制,将党政资助方式由协调操作转变为阳光操作、由无偿赠予型向有偿购买型转变,由单一部门委托向政府统一集中购买转变,提高政府购买服务的透明度、增强公共财政资源对社会组织发展的有效性,制定和落实党政资助主要依靠人脉关系的“协调化”向以党政委托、购买服务方式的“规范化”过渡的办法。

    形成新型分类分格化管理模式。分格化管理模式是指按业务主管单位或社会组织类型以及社会组织发展状况等情况,采取区分职责、划分类型、突出重点、分块分步的办法,按照不同类型、不同领域、不同质量的社会组织进行分类分条块的管理。突出对行业协会、商会、中介服务组织的会员会费标准、服务费用收取等进行规范和检查;加强对社科、意识形态、文化研究类以及境外非政府组织的活动、宣传、科研成果等进行重点关注;严格基金会的捐赠活动、公益项目运作、资金使用、公益性质体现等管控;不断规范非营利性民办医院、民办学校、技能培训机构、服务群众生活等民办非企业单位的服务方式、服务质量。分块重点联系管理社会组织数量较多的文化、教育、住房和建设、科协、社科联等业务主管单位。加大对问题社会组织查处力度,有效利用行政手段,促进问题组织纠错。通过一对一、面对面的针对性格式化对位监管,提升单元格管理水平,推进整体管理发展。

    探索网络化集约化管理服务模式。尽快构建省、州(市)、县(市、区)三级登记管理网络系统、社会组织服务终端与登记管理机关互联互通系统、登记管理机关与业务主管单位互通系统;设置网内资源共享、数据库适时更新、网上查询等服务功能,搭建向社会公众推介、加强相互交流学习、聚合广泛社会资源的平台;开展网上年检、网上登记、网上公告等业务,减少行政(办公)成本,增加透明度,方便人民群众。利用云南省社会组织促进会联盟平台,整合全省实力社会组织优势资源,采取招商引资、按资控股的方法,积极筹建云南社会组织服务大厦,设立社会组织孵化基地和社会组织风险投资公司,促进云南省社会组织发展。

    创新对境外非政府组织的管理服务模式。在全国没有对境外非政府组织登记管理进行统一规范的情形下,云南省积极探索、勇于创新,在深入调研和广泛征求意见的基础上,云南省人民政府办公厅于2009年12月29日印发了《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定的通知》,明确了云南省民政厅是全省境外非政府组织的备案管理部门、规范了备案的程序和备案材料格式及要求等。通知的出台,对境外非政府组织在滇开展活动主体的资格进行了确认、对境外资金的往来提供了方便、对活动开展情况进行了有效监管,受到了在滇活动境外非政府组织的肯定和好评,对全国加强境外非政府组织登记管理工作起到了探索示范作用。

 

作者系云南省民政厅副厅长

原载2010年第10期《社会主义论坛》“改革瞭望”专栏

责任编辑:王晓卫

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