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德国公共服务的管理与改革

□龚志兴
http://www.yunnan.cn  发布时间:2011-03-18 09:52:58 星期五  来源:      
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    德国作为一个联邦制国家,实行公共服务的均等化。联邦、州与地方各级政府有明确的公共服务责任,并依此划分了各级政府的财权,税收协调是财政纵向平衡的主要形式。德国政府间的财政转移支付坚持横向平衡与纵向平衡相结合的原则,通过一般均衡拨款与补充拨款、专项拨款、共同任务拨款等多种形式构成了一个完整的转移支付体系。在各州经济发展水平有较大差异的条件下,确保了整个联邦范围内公共服务均等化的目标。此外,对于欠发达地区,联邦政府除进行规范的转移支付外,还采取一些优惠政策,积极鼓励其自身的发展。一是对受援地区基础设施建设进行投资补贴;二是支持受援地区中小企业人力资本项目,支持地区间的经济合作;三是对在受援地区企业投资进行补贴。

    通过以公共服务为重点的财政转移支付,德国基本上实现了公共服务的均等化。目前,尽管东部地区的经济发展水平与西部各州仍有相当大的差距,但人均享受的公共服务基本相同。公共服务均等化,对于保持社会和谐稳定,具有十分重大的意义。上世纪90年代两德统一之际,由于联邦政府承认前西德居民在前东德拥有的财产所有权,引发了财产权利的重新配置和分配,但并没有引起大的社会矛盾和社会冲突,原因就在于均等化的公共服务政策发挥了作用。在某种意义上,前东德居民失去了一定的存量资产,但同时获得了相对完善的社会保障,享受了相对统一、均等的公共服务。正是这种补偿性的措施,缓解了可能存在的社会压力。

    在公共服务的管理改革中,德国属于温和型国家,其地方改革的原则选择是渐进式改革模式,即以法治为核心、以政府能力提升为目标、多价值平衡及公民间接参与为主、直接参与为辅。在改革内容上,表现为公共服务的体制改革和机制创新。体制改革包括机构精简(含组织流程再造)和地方政府区划改革,机制创新包括公共服务提供系统的重新设计和公共物品生产方式的重大变化。体制改革的直接价值取向是提升公共服务的供给绩效和强化公共部门的服务能力;而机制创新的直接价值取向则是创设一种新的治理文化,最大限度地动员市场和第三部门参与地方性公共服务的生产,让地方政府“瘦身”,实现公共服务生产与供给的可持续性。

    在政府行政的程序方面,主要是要提高政府的效率,其中一个方面就是推进电子政务,进一步提升政府的服务潜力。另外,为进一步规范政府工作的程序,还制定了政府工作《程序法》。通过这个法,在规范政府的行为方面起到了很好的作用。既有法来规范联邦政府的行为,同时也有法来规范市政府、州政府、县政府的行为。德国电子政府的发展模式与加拿大类似,它们同为联邦制国家,各联邦享有很大的自主权,但在电子政务建设上,联邦政府坚持由中心集中统一规划,从基础硬件建设、软件采购、技术标准采用、资金分配、实施步骤等方面实行统一推进。在2005年就以联邦专门推出了“联邦2005”计划,旨在突破单个政府部门的信息化,实行统一规范的,涵盖16个联邦州和数千个地方政府的信息化。

    公共服务职责的明确和财政扶持公共报务的均等化,是德国“社会市场经济”的显著特色,曾为战后德国经济起飞和保持社会稳定发挥了巨大作用。但从20世纪70年代开始,欧洲国家陷入战后严重的经济危机,德国在很长一段时间里陷入“滞胀”,“福利国家”的负面效应日益突出。而东西德统一后,原东德地区基础设施与城市建设等需要大量财政资金投入,进一步加剧了原西德各州和中央的财政负担,也波及到地方政府。为了缓解财政入不敷出、公共服务负担沉重的状况,德国各级政府采取了积极措施,不断推进公共服务的改革。主要体现在三个方面:一是压缩公共服务支出规模;二是推进公共服务提供方式的社会化和市场化;三是加强和改进对公共服务的监管。

    由于社会保障支出是联邦、州和地方政府的最大单项支出,控制社会保障支出规模就成为压缩公共服务支出的重点。近年来,德国采取了提高退休年龄、降低支付水平、严格资格条件、压缩医疗开支等一系列措施,控制社会保障费用的规模。各级政府也积极压缩其他的公共服务支出。比如,德国的大学都是不收学费的,许多大学生边学习边工作,学习年限往往拖得很长,占用太多教育资源。现在有的州,大学已经开始收取每年500欧元的学费,意在督促大学生尽早完成学业。目前,德国州和地方政府的公共服务机构大致有以下四种模式。一是政府主导、非市场化运作的机构。类似于我国的事业单位,没有脱离行政部门,不是独立法人;二是政府主导、市场化运作的机构。类似于我国的企业化运作的事业单位,不是独立法人;三是地方企业。政府全资的企业,不是独立法人;四是公司。股份、两合等形式的公司制企业,独立法人。政府可能仍拥有一定比例的股份。

    近年来,公共服务机构公司化、市场化,“去行政化”的趋势越来越明显。即在上述四种模式中,第一种的比重在逐年减少,而其他三种的比重在逐年增加。比如十年前,全德国不到1%的政府公共服务任务采取第二种模式,而现在这一比例已远超10%以上。采用第三、第四种类型的也在不断扩大,而且很多公共设施也在向市场私有化方向推进,实行所有权和经营权分离,包括铁路、高速公路、车站等,以减轻政府的投入和管理。

    在公共服务机构走向公司化之后,政府往往还会迈出第二步,即引入“真正的”市场竞争,如允许私人企业参与投标或采取公私合作的PPP模式提供服务。PPP模式指为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设,公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务,达成伙伴关系,以确保这些项目的顺利完成。通过在项目的建设期和运营期广泛采取民营化方式,向公用事业领域引入民间资本。采取招标方式选择投资商、建设商和运营商,降低项目建设和运营等环节的成本。德国在公共服务行业采取PPP模式已有很成熟的经验,资金主要来源是政府推动资金、国家预算资金、地方政府贷款、地方政府担保贷款、股权抵押贷款、企业贷款和投资者自有资金等。PPP合作方式可采取BOT、租赁、特许经营模式、基金模式、经营模式、合作模式等多种操作方式。

    对于未进行公司化改革的公共服务领域,政府也在逐步引入内部市场。即将承包人与供应者分开,在内部的服务单位,如建筑物的清洁或维护、信息技术服务、法律咨询、人事行政等与部门的处室之间达成服务水平协议。但是,具体的部门往往不能在不同的内部的或者外部的供应商之间进行选择。在大多数情况下,内部购买合同中的责任削弱问题仍然不能得到很好的解决。

    德国完善的公共服务体制,不仅体现在公共服务的供给方面,也表现在公共服务的监督机制方面。这包括内部控制机制、议会监督机制以及选举机制。近年来,德国加强和改进公共服务监管的一个主要趋向是引入被称为“标杆管理”的绩效评估方式。德国各城市为提高公共服务质量专门成立了一个联合会(KGST),由其负责实施“公共交互指标网络”。每一个网络都关注于一定的政策领域,如儿童抚养、博物馆、街道清洁等公共服务。许多城市或其所属部门,在众多的指标网络中互相合作。它们经常交换绩效数据,比较自己的表现,力图从其他市政当局或者部门那里吸收好的经验。此外,政府还采取措施,强化市民对政府公共服务的监督。近年来,在德国许多城市,市民在接受政府的公共服务后,通常会要求就相关服务内容进行量化打分,确保公共服务的质量和效果。

 

作者 龚志兴 中共云南省昆明市委机构编制办公室专职副主任

原载2011年第2期《社会主义论坛》“环球泛舟”

责任编辑:梅国生

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