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国外农业保险的启示

□孟 雪
http://www.yunnan.cn  发布时间:2011-07-08 11:12:11 星期五  来源:      
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各种灾害给“靠天吃饭”的农业以重创,极大制约了各国农业生产,给农民带来了巨大损失,使各国财政背上沉重的负担,也影响了整个国民经济的持续快速发展。面临这样严峻的现状,进一步凸显了加快发展政策性农业保险制度的迫切性。各国由于经济发展程度、气候灾害差异、种植历史、文化习惯、社会形态、经济体制等方面的差异,所实行的政策性农业保险也各不相同。

 

美国政策性农业保险

 

美国政策性农业保险经营模式,主要是私营保险公司经营原保险,政府提供再保险等方式分散风险。

1938年,美国颁布《联邦农作物保险法》,并于同年根据该法成立了一个政府机构——联邦农作物保险公司,负责全国农作物保险的经营与管理。1939年开始实施政府农作物保险计划,揭开了联邦政府开展农业保险的历史。自1938年到1980年美国一直是由联邦农作物保险公司直接开展农作物保险业务,这一阶段是政府机构单独经营的“单轨制”。

20世纪80年代美国开始实行“特别灾害救助计划”,促成了美国巨灾保险机制雏形的形成。该计划主要是对小麦、高粱、玉米、大麦、高地棉和水稻因不利气候而无法播种、栽培或异常低产时,造成的损失由政府进行赔偿。凡是参加价格支持计划和收入支持计划的农民都可以获得赔偿。针对“特别灾害救助计划”中存在的“不收保费”影响农民不参加作物保险的问题,美国国会在1994年通过了新修订的《1994年农作物保险改革法》,用“巨灾风险保障机制”(CatastrophicRisk Protection,简称CAT)取代“特别灾害救助计划”。农业巨灾保险的范围主要是对由于地震、水灾、旱灾、风灾、火灾、冰雹、低温多雨和病虫害等一些不可抗拒的因素所造成的农业损失进行保险。1980~1996年,为了提高农业保险的参与率和降低农业保险的监督成本,美国在经营体制上开始引进私营保险公司和保险代理人参与政府农作物保险的经营和产品销售,即政府机构与商业性保险公司共同经营农业保险的“双轨制”。

1996年以后,联邦农作物保险公司逐步退出农作物保险直接业务的经营,在政府有关政策和补贴的激励下,私营保险公司开始经营或代理全部的农业保险直接业务。美国农业保险进入了由私营公司单独经营的“单轨制”时代。在这种“单轨制”下,联邦农作物保险公司只负责制定规则、履行稽核和监督职能,并提供再保险。

美国政策性农业保险体系具有三大特点:第一,在美国政策性农业保险体系中政府扮演着至关重要的角色,受凯恩斯主义的影响,美国政府对农业保险给予了高度的重视和大力支持。第二,重视立法,其1938年议会通过《联邦农作物保险法》,到1980年该法正式全面推行之前,共修改过12次。第三,分散风险手段丰富。政策性农业保险风险巨大,由私人保险公司未免压力过大,因此美国政府采取了财政、税收、再保险和紧急贷款,特别是采用了农业巨灾证券化等手段来分散和转移农业巨灾风险。

 

欧盟多国商业性农业保险

 

和美国有巨大区别的是,欧盟多国农业保险的主体不再是政府,其核心机构为商业保险公司,政府不提供任何担保,各商业保险公司主要通过市场化手段例如发行债券、再保险进行巨灾风险控制。欧盟多国政府对政策性农业保险没有强制性的规定,主要由私人保险公司提供巨灾保险保障,各地与各企业自主选择参与,国家不规定巨灾保险的标准费率或免赔率。但要求各公司必须运用统计数据和管理费率进行精算,对各个风险逐一进行评估,政府没有给承担巨灾保险风险的原保险公司提供再保险,保险公司运用商业运作方式在市场上寻找分包人。

欧盟等国的农业保险充分发挥了市场的作用,不仅为政府的财政支出减轻了负担,还刺激推动了当地保险业的发展。充分调动了商业保险公司、家庭个人的积极性,但该种政策性农业保险模式的推广需要强大的保险系统作为后盾。

 

可供借鉴的国外经验

 

通过对各国政策性农业保险的研究,我认为需要改善的有一下几点。

以政府为后盾,加大财政投入,形成再保险模式。我国政府在发展政策性农业保险上已有一定经验,但从总体上看我国在政策性农业保险,特别是巨灾险中所起到的作用有限。发生巨大灾害时,由政府支出的救灾资金只是财政支出计划的一小部分,相对于灾害所造成的损失来讲,政府救济资金只是非常少的一部分。1991至2005年的15年间,自然灾害造成的直接经济损失累计为27845.8亿元,政府的累计救灾支出为524.98亿元,仅占直接经济损失的1.9%,占国家财政支出的0.25%。面对这样的现状,我国应当借鉴美国、日本等国经验,形成政府主导型政策性农业保险。由于巨灾险风险大,一经发生,保险公司无法独自承担,政府在这个时候应承担大部分的赔付,只有这样才能切实做好赔付和灾后重建工作。

根据不同地区实行不同的政策性农业保险险种,并制定合理的保费。我国地域广袤,各地天气、地形等状况不一,需要区别对待。可以把受到地震洪涝灾害严重威胁的地区分别划为不同巨灾区。例如,可以将河北、云南、四川、辽宁四省划为地震区,将湖南、湖北、浙江等省划入洪涝区。并根据各地灾害的历史情况,划分灾害等级,以作为确定保费的主要依据。从中国政策性农业保险相关调研中可以发现,农民普遍反应保费高,而许多保险公司又因为觉得保费低而丧失积极性。在保费的制定上也需因地制宜,借鉴日本保费制定系统,将各地风险特点、经济发展水平、人口数量、财产集中度等情况考虑在内,制定合理的保费。同时对经营政策性农业保险的保险公司的亏损进行一定补贴,让保费维持在农民可以接受的水平,这样可以推动商业保险公司以不少于市场路润的水平来进行承保,充分保障双方的利益,提高农民投保、保险公司承保的积极性。

建立多层次保险体系,合理分散风险。借鉴美国经验,保险公司经营原保险,政府提供再保险等方式分散风险。建立政府与市场双重主导机制。建立巨灾基金,由国家财政联合商业保险以及社会各界共同承担。建立专门政策性农业保险基金监管会,进行相关管理。在分散风险方面,由于我国金融市场发展还不够成熟,如果贸然发行保险债券、期货等金融工具分散风险,会收效甚微。等到时机成熟,可以效仿美国进行保险金融衍生品的推广,增强保险公司的赔付能力和竞争力,提高参与主体多元化。从我国实际情况上来看,现阶段实行欧盟等国依托市场的政策性农业保险条件尚不成熟。但可以初步进行效仿,调动保险公司积极性,推进支持渠道多元化的政策性农业保险运作体系。

进行立法,为政策性农业保险的推广提供法律依据和保障。通过对政策性农业保险的立法,明确保险各方的权利义务。对政策性农业保险进行规范化,确保其能有效地实施,解决“重承保,轻赔付”的现象。在立法上我国已经有了一定重视,在2009年两会期间,刘京生、王玉佩、吴焰、任建国等许多全国人大代表和政协委员们提案尽快制定专门的农业保险法规。民建中央也在提案中表示应当把农业保险纳入法制化管理。专门的政策性农业保险法规的制定已被提上议程。采取一定的强制性措施,提高投保率。我国农民对政策性农业保险认识较为缺乏,缺乏风险观念,保险意识落后。我国保险程度远低于世界水平。所以只有以法律政策形式强制实施部分政策性农业保险,尤其是巨灾险,要求巨灾区域所有的居民企业等广泛投保,防患于未然。并增强农民对保险的认识,做好防灾减灾的宣传,提高投保率。

提升保险公司业务能力,扶植并补贴开展政策性农业保险业务。增加政策性农业保险在农村的保险网点,尽量推行上门服务,加大宣传力度。加强对承保、理赔、财务等环节流程的监控。及时掌握农险动态,建立农险业务推进工作旬报制度,克服农险查勘工作量大,损失确定难度大等问题,做到统一标准。提升商业保险公司业务水平,合理制定农业保险费率、条款、赔偿办法,并将其切实落实。同时建立相关监管的机关,解决保险赔付低效率的行为。

 

作者 孟 雪 中国人民大学农业与农村发展学院

原载2011年第7期《社会主义论坛》“环球泛舟”

责任编辑:杨文江

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