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第三方评估如何做到科学规范有序

□ 李贵平
http://www.yunnan.cn  发布时间:2018-03-13 11:34:09 星期二  来源:      
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党的十六届四中全会提出要“改革和完善决策机制,推进决策的科学化、民主化。完善重大决策的规则和程序,通过多种渠道和形式广泛集中民智,使决策真正建立在科学、民主的基础之上。”党的十八大报告更是明确提出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。政府出台的政策关乎亿万大众民生,关系千家万户的切身利益,对政策进行评估,是实现政策制定和执行目的的根本保障。随着我国行政体制改革和建设人民满意的服务型政府的推进,第三方评估作为一种外部治理机制,其独立性、客观性、科学性得到公认,政策评估的重要性将进一步得到显现和加强,其实践也将不断推进。

第三方政策评估是政府治理创新的必然选择。政策评估有内部评估和外部评估之分,内部评估是由政府机构内部评估组织和人员所进行的评估,外部评估也就是第三方评估,是由政府机构外的评估主体所进行的评估,第三方评估又分为委托第三方评估和独立第三方评估。内部评估和第三方评估各有利弊。内部评估可以有效掌握评估信息并迅速组织,操作简单,评估效率高,还能节约时间和成本,及时反映评估结果,但评估主体独立性比较差,评估的客观性、科学性不足。政策评估中评估主体的独立性至关重要,政策评估的目的在于对政策制定和实施中的价值因素和事实因素进行分析并利用这些相关信息,对政策的未来走向作出基本的判断,从而调整、修正政策和制定新的政策,最终实现政策的预期效果。政策的未来走向和效果分析是否准确,前提条件就是分析的准确性,而保证分析的准确性关键在于评估的主体,要求评估主体必须具有一定的超然的地位和工作机制,能独立、客观、公正、实事求是地作出评估行为,只有这样,才能客观实际地反映政策过程的状况。从这个意义上说,第三方评估,特别是独立第三方评估是大家比较公认的政策评估中的较好评估方式。一方面,第三方评估已成为社会热点和共识,从中央到地方,各级政府和部门纷纷研究和探索建立第三方评估机制;从专家到公众,社会各界也在热议并期待第三方评估发挥出积极效应。第三方评估在促进政府治理创新,加强对政策落实的监督、推动,不断提高政府的公信力等方面正发挥着积极作用。另一方面,其存在价值取向偏离、评估制度不规范、评估市场混乱、公众参与不足、评估信息不对称等问题,需要以提高第三方评估主体独立性为核心,从价值取向、制度规范、主体市场、评估信息、评估模式、公众参与等方面进行完善。

确立人民为中心取向。在政策评估中坚持以人为本的价值取向将公众对政策的评估需求作为政策评估的出发点和落脚点,在评估指标设计上要以人民满意为中心,充分兼顾政府和公众利益,做到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”。评估过程中一方面要加强政府行政的透明度,另一方面要让公众广泛、深入参与政策评估。建立信息反馈机制,及时听取公众意见,接受公众的监督,缩短政府与公众的距离,使公众意志和利益能够及时体现在政府的政策之中。逐步扭转公众无参与、无效参与和有限参与的局面,实现公众高度参与和主导型参与,让公众在评估中发挥主要作用并在评估各环节中拥有高度自主权,使评估结果对政府决策、资源配置以及管理改革产生实质性影响。

加强制度建设。法律制度是政策评估起到实效的关键,政策评估应遵循一定的规范,确保其在法律规范的约束下有序进行,避免政策评估行为的随意性。国家层面要做好顶层设计,加强政策评估的制度化和规范化,建立以《政策评估法》为主体的法律法规体系,制定和完善相关法律法规,对第三方政策评估主体、评估原则、评估方法、评估程序、评估经费、评估结果运用和评估公开等作出明确规定,以规范政策评估行为。

积极培育第三方主体市场。一是充分发挥专门机构的作用。为了兼顾专业性、信息掌握充分性与权威性的有机结合,可以寻求既是第三方同时又具备一定专业和实践素质、负有一定职责的机构进行评估,如人大的专门委员会和国家审计机构等。二是鼓励建立独立的非官方第三方评估机构。从第三方政策评估实践看,建立非官方的独立的第三方评估机构应该成为政策评估的重点。非官方政策评估机构拥有或可以组织大批专门从事政策评估理论研究和实践运作的专门人才,有利于提高评估的科学性。第一,可以拓展会计师事务所、律师事务所等事务所的业务范围,允许开展政府政策评估。第二,可以从政策上进行扶持,鼓励创办专门的咨询公司,积极开展政策评估业务,国外如美国纽约市政研究院、兰德公司和英国的伦敦国际战略研究所等,国内如零点研究咨询集团、北京视野信息咨询公司等可以借鉴。第三,可以通过政策鼓励大学科研机构和专门研究机构成立评估中心,引导各类大学科研机构和科研院所进行政策评估,国外如美国锡拉丘兹大学坎贝尔研究所、斯坦福国际咨询研究所等,国内如以清华大学经济管理学院为背景成立的成伟管理顾问公司、依托北京大学成立的北大朴智咨询公司等也是很好的例子。第四,可以赋予义工组织进行政策评估的职能,积极发挥义工组织的作用。三是成立第三方评估机构自律组织。成立诸如政策评估行业协会这样的第三方评估机构自律组织,制定政策评估行业的行为规范和职业准则,通过自律组织规范评估机构行为,同时可以对侵犯第三方评估机构的行为进行维权,保护其合法权益,保障政策评估行业规范、健康发展。四是加强评估机构专业水平和职业道德建设。第三方评估机构的专业程度和道德水准直接影响评估的质量,第三方机构必须具有一支较强专业能力和崇高执业道德的队伍。要通过政府部门、行业组织、大专院校、专门培训机构等培训机构,多渠道多方式加强评估人员培训和教育,不断提高政策评估从业人员的专业能力和职业修养。

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责任编辑:苏宇箫

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