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云南法治政府建设四十年回顾与展望

□ 张宪伟
http://www.yunnan.cn  发布时间:2018-12-19 16:44:10 星期三  来源:      
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1978年12月,党的十一届三中全会提出了健全社会主义民主、加强社会主义法制的任务,为社会主义法制建设开启了崭新征程。40年以来,中国的法治建设伴随改革开放的不断深入,走过了从复苏、发展、深化到全面推进的历程。法治政府建设作为全面推进依法治国的重要组成部分,是一项长期重大的历史任务,是国家治理的一场深刻变革。在中共云南省委、省政府的坚强领导下,云南省把依法行政作为法治政府建设的主旋律,在依法转变政府职能、完善行政制度体系、健全行政决策机制、规范行政执法行为、强化行政执法监督、依法化解矛盾纠纷、提升法治能力和意识等方面得到有效加强。

云南省法治政府建设的历史回顾

复苏阶段(1978~1988年)。党的十一届三中全会是中国法治复苏的标志,也是“依法行政”复苏的标志。“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的社会主义法制建设十六字方针,以简洁明了、朗朗上口的表达方式,确立了依法治国和依法行政的总基调。1982年,第一件由云南省人民政府提请云南省人大常委会审议通过的地方性法规《云南省排放污染环境物质条例(试行)》,在云南省五届人大常委会第十四次会议审议通过;1983年,第一件云南省人民政府规章《云南省关于加强对城镇集体商业协调指导的试行办法》发布施行,标志着中华人民共和国成立后云南省人民政府立法工作的开始。此外,云南省还相继制定一批地方性法规和省政府规章。总结复苏阶段的工作,有以下三个特点:一是法律虚无主义被摈弃,“人治”思维逐步向“法治”思维转变,依法制约和监督政府权力的意识开始萌芽。二是立法先行,为适应国家治理方式的转变,开始了中国法律制度的重建,规范行政管理行为的法律、法规、规章陆续制定并成为社会管理的依据。三是将政府视为法治建设的主要实施者和践行者,设立专门机构负责依法行政工作。

发展阶段(1989~1998年)。中国的法治建设进入快速发展时期,党对法治建设的领导日益加强。这十年间,云南省人民政府提请省人大常委会审议通过94件地方性法规,制定并以省政府令的形式发布122件省政府规章。此外,省政府于1990年出台《云南省行政机关规范性文件备案规定》,在全国领先开展行政规范性文件制定和备案体系的建设工作,将红头文件的管理纳入法制化轨道。行政执法监督成为政府层级监督的重要方式。在制度建设方面,云南省先后制定《云南省行政执法监督条例》《云南省行政执法监督规定》《云南省行政执法证件管理规定》等地方性法规和省政府规章。在队伍建设方面,从1996年开始,在全国率先建立法制督查队伍。行政复议、行政应诉、行政赔偿等成为重要的行政救助渠道。1995年,省政府制定《云南省行政复议规定》,同年,云南省的行政赔偿工作启动。1998年,省政府制定《云南省行政赔偿规定》。此外,1995年,云南省的仲裁工作开始起步。总结发展阶段的工作,有以下几个特点:一是依法行政工作基本框架初步建立。二是依法行政工作在各方面取得较大进展。政府立法工作以前所未有的速度驶入快车道,行政执法监督、行政复议、行政赔偿、仲裁工作全面起步并走上正轨,行政审批制度改革工作提上议事日程。三是依法行政工作呈现与改革开放同步的发展态势。四是政府法制机构普遍设立,在依法行政顶层制度设计、组织协调、监督检查等工作中发挥了重要作用。

深化阶段(1999~2012年)。1999年,第一次全国依法行政工作会议召开并发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》,依法行政工作步入系统化、常态化,标志着依法行政工作进入了深化阶段。这一阶段,云南省人民政府提请省人大常委会审议通过179件地方性法规,制定并以省政府令的形式发布105件省政府规章,政府行为日趋规范。一是在制度建设层面,相继出台《云南省行政复议条例》《云南省内部审计条例》《云南省国家赔偿费用管理规定》等涉及政府共同行为的法规规章。以2004年制定的《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》为核心,制定多项配套制度,全面开展规范性文件制定和审查备案工作,形成全省统一的“四级政府、三级监督”的规范性文件监管体制。二是在政府职能转变层面,与国家同步,开展了五轮行政审批制度改革。三是在规范重大行政决策方面,聘任名律师、法学专家和实务工作者为省政府法律顾问。四是在行政执法监管方面,开展行政许可、行政处罚等行政执法主体资格清理,对全省行政执法主体和执法人员资格进行全面确认。在全省行政机关推行“四制”,即行政执法责任制、执法违法与错案追究制、依法赔偿制、考核评议制。五是在化解社会矛盾纠纷方面,明确了行政复议办公室的法律地位。总结深化阶段的工作,有以下几个特点:一是行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的观念和能力显著提高,依法决策意识逐步增强。二是顶层设计力度加强。根据国家的顶层设计,云南省统筹推进法治政府建设各项工作,取得长足进步。三是形成了依法行政制度体系。从国家到云南省,立法工作进入快速发展期。四是政府行政行为得到全面规范。以行政审批制度改革为重心的政府职能转变工作持续推进,重大行政决策听证、行政执法责任制、行政复议委员会等重要制度相继推行,对行政权力起到了很好的监督和制约作用。

全面推进阶段(2012年至今)。党的十八大召开,标志着中国法治建设进入了新的历史时期。这一阶段,云南省的法治建设工作全面开花结果,省委、省政府密集推出多项重大制度措施。一是围绕顶层设计,出台《中共云南省委关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》《云南省人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》《云南省法治政府建设规划暨实施方案(2016~2020年)》。二是围绕依法全面履行政府职能,出台《云南省人民政府关于规范全省各级政府部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》。三是围绕完善依法行政制度体系,出台《云南省行政规范性文件制定和备案办法》。四是围绕推进行政决策科学化、民主化、法治化,出台《云南省重大行政决策程序规定》。五是围绕坚持严格规范公正文明执法,出台《云南省重大行政执法决定法制审核办法》。六是围绕强化对行政权力的制约和监督,出台《关于完善审计制度若干重大问题的实施意见》。七是围绕依法有效化解社会矛盾纠纷,制定《云南省信访条例》。这一阶段,云南的法治政府建设在新的起点上实现了历史性的大发展。一是政府职能转变深入推进。省级共精简各类行政审批467项,下放225项。构建了省州(市)、县、乡、村五级完整的政务(为民)服务平台体系,实行了“32证合一”。在全国率先实现省州县三级政务中心“中介超市”全覆盖。二是重点领域立法和规范性文件制定审查取得突破。完成67件政府立法项目的制定工作,省人民政府提请省人大及其常委会共制定地方性法规33件,制定省政府规章34件。三是重大行政决策审查把关更加严格。全省共举行重大决策听证6100次。四是严格规范公正文明执法。14个州(市)政府和90个县(市、区)政府所在地开展城市管理综合行政执法。五是社会矛盾纠纷化解渠道更加通畅。总结全面推进阶段的工作,有以下几个特点:一是法治政府建设得到前所未有的重视。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出了全面依法治国的新理念新思想新战略,开辟了全面依法治国理论和实践的新境界,开启了中国特色社会主义法治的新时代。二是法治政府建设各项措施逐一得到落实。《法治政府建设实施纲要(2015~2020年)》出台后,各地相继制定实施方案进行细化分解,明确时间表、路线图,每年对照监督检查。三是云南省法治政府建设实现了跨越式发展,具有鲜明的地方特色。将习近平总书记对云南的“三个定位”贯穿于法治政府全过程,民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心法治建设迈出新步伐。始终坚持推进治理体系和治理能力现代化,全国领先的民族立法、生态立法、规范性文件制定审查制度相继出台,夯基垒台的任务基本完成,立柱架梁的框架基本确立,改革的系统性、整体性、协同性大大增强。始终坚持把创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念贯穿到法治政府建设各个方面,解决了一大批事关群众切身利益的难点热点问题。

云南省法治政府建设展望

进一步加强党对法治政府建设的领导。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大精神,努力实现法治政府建设各项既定目标。

推动各地依法全面履行政府职能。继续以“放管服”改革为重心,推行准入前国民待遇加负面清单制度,健全事中事后监管法律制度,全面落实权力清单、责任清单制度,持续推进商事制度改革。

不断提高立法质量。围绕云南省中心工作开展立法,完善政府立法机制,拓宽群众有序参与立法途径,注重立法的开放性。

规范重大行政决策行为。严格落实《云南省重大行政决策程序规定》,继续加强政府法律顾问工作,实现重大行政决策科学化、民主化、合法化。

严格规范公正文明执法。持续深化行政执法体制改革,大力推进行政执法规范化、信息化建设,狠抓行政执法体制改革,进一步完善行政执法程序,狠抓行政执法监督。

强化权力监督制约。深化监察体制改革,强化反腐败工作,完善健全公众监督制度,切实做到用制度管权管事管人。

拓宽社会矛盾纠纷化解渠道。健全依法化解纠纷机制,构建共建共治共享的社会治理格局,发挥好法律救助功能,让群众共享改革发展成果作为法治政府建设的重要内容。

提升行政机关及其工作人员运用法治思维和法治方式的能力。领导干部坚持尊法学法守法用法,强化党政主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人职责。

(责任编辑 从永刚)

作者 张宪伟 云南省人民政府发展研究中心党组书记、主任

原载2018年《社会主义论坛》第12期“特别策划”

责任编辑:苏宇箫

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